Бюджетная практика, работа с регионами и местными финансами в условиях кризиса и преодоления его последствий

Статья Надежды Грачевой, вице-президента ОАО "Промсвязьбанк" в журнале "Бюджет".

Доходы

Падение доходов местных и региональных бюджетов в первом полугодии 2009 года происходило заметными темпами. Особенно это коснулось бюджетов регионов с недиверсифицированной экономикой и регионов-доноров, в отличие от бюджетов традиционно дотационных регионов.
Самый крупный и стабильный субъект федерации, город Москва, тоже вынужден сокращать доходную часть своего бюджета на треть! Причина та же: падение производства и, следовательно, снижение налоговых поступлений Ситуация для мегаполиса существенно смягчилась за счет накопленных переходящих остатков прошлого года и за счет сохранения большой долговой емкости бюджета (программой заимствований города Москвы на 2009 год предусмотрено привлечение средств в объеме 89 млрд. рублей).

В большинстве регионов (и местных бюджетов) ситуация выглядит аналогичным образом, с одной только существенной оговоркой — не везде есть в наличии две "подушки безопасности", которыми можно было бы воспользоваться в условиях резкого изменения конъюнктуры — накопленных остатков и безопасной долговой емкости.
Возьмем для примера Московскую область, которая, имея диверсифицированную экономику, в последние несколько лет демонстрировала достаточно высокие темпы экономического роста, заметно опережая средние показатели по стране, что позволяло достаточно интенсивно наращивать доходы областного бюджета. При этом дополнительным плюсом являлась высокая концентрация доходной базы на собственных источниках, объем которых по итогам 2008 года составил 86,6 % от всех доходов областного бюджета (217 293,0 млн. рублей). По состоянию на 1 июня 2009 г. исполнение областного бюджета по доходам составило 35,6 % от утвержденных годовых назначений. За 4 месяца 2009 года поступление налогов и сборов составило только 89,9% поступлений в аналогичном периоде 2008 года. Произошло существенное сокращение поступлений по налогу на прибыль организаций в связи со снижением объемов промышленного производства в условиях финансово-экономической нестабильности. В этих обстоятельствах долг Московской области существенно осложняет ситуацию с бюджетом в целом.
Резервы, накопленные в некоторых региональных бюджетах в прошлом году, помогают более или менее успешно преодолевать возвраты платежей и недопоступления доходов. Так, Челябинская область, имеющая на 1 июня 2009 года поступление налога на прибыль всего 9,8% от уровня аналогичного периода прошлого года, благодаря наличию свободных остатков справляется с таким провалом.

По данным министерства финансов РФ наиболее пострадавшие регионы в условиях кризиса — это Челябинская, Кемеровская, Архангельская, Тюменская, Липецкая, Вологодская области, Красноярский край, Республика Татарстан, город Москва. Здесь налоговые и неналоговые доходы снизились более чем на 27% по сравнению с прошлым годом. По налогу на прибыль у 14 регионов произошло снижение более чем на 64% (по сравнению с прошлым годом). Однако имеются и регионы с положительной динамикой, где рост доходов превысил 10% по сравнению с 2008 годом. Это Сахалинская, Магаданская области, Республики Башкортостан, Калмыкия, Ингушетия, Дагестан, Адыгея, Ненецкий автономный округ.

Минфин России условно разделил регионы на две группы — так называемую группу риска и другие. В группу риска попали регионы, в доходах которых большая доля (свыше 40%) приходилось на поступления от налога на прибыль и в структуре экономики которых доминировали такие отрасли, как нефте-, газо- или угледобыча (переработка), металлургия и т. п. Они пострадали больше других. Однако долговая нагрузка у всех различна. Есть те, у которых она достаточно высока, например Московская и Белгородская области.

Спасение утопающих...

Кризис — самое время пересмотреть консервативные взгляды к управлению бюджетным процессом, искать дополнительные доходные источники. Например, использовать возможности, которые бюджетное законодательство предоставляет некоторым регионам: размещать временно свободные бюджетные средства в коммерческих банках на короткие сроки, зарабатывая тем самым на процентах. Пожалуй, других резервов сегодня нет в принципе. Однако здесь очень важно правильно рассчитать финансовые потоки для недопущения возникновения кредиторской задолженности по принятым обязательствам.

Сегодня необходимо провести, наконец, полноценную инвентаризацию имущества, снизить размер выпадающих доходов за счет, например, исключения льготных коэффициентов по арендной плате и другим платежам. Обратить внимание на косвенные меры поддержки промышленности и малого бизнеса.

Расходы

В среднем по стране социальные расходы составляют 60% уровня всех расходов бюджетов. До кризиса регионы тратили деньги в основном на "проедание". Неправильные вложения, которые осуществлялись до осени 2008 года, обусловили напряженную ситуацию с бюджетами сейчас и, надеемся, только на среднесрочную перспективу. Хотя, скорее всего, последствия будут долгосрочными. Сейчас главная задача — не допустить провала текущего исполнения бюджетов и финансирования первоочередных социальных расходов. Так, согласно данным Минрегионразвития России, лишь восемь территорий смогут в этом году полностью выполнить ранее принятые обязательства, в том числе по социальным программам.

Сокращение инвестиционных расходов бюджетов осуществляется, как правило, в первую очередь. Таким образом, недофинансирование капитальных расходов в 2009—2010 годах., необходимость осуществлять заимствования на сегодняшних, далеко не самых привлекательных условиях, обусловит давление на бюджетную политику региональных и местных бюджетов в еще более долгосрочной перспективе — на ближайшие несколько лет напряженная ситуация с текущим исполнением бюджетов сохранится.

Правительство России осуществляет полномасштабную поддержку региональных и местных бюджетов и в виде прямой финансовой помощи за счет средств федерального бюджета, предоставления рекомендаций и усиления надзора за ходом бюджетной политики, иных мер (программы содействия занятости населения, поддержка реального сектора экономики, государственная поддержка ликвидности банковской системы и пр.). Министерством финансов РФ рекомендованы меры в рамках кризисного управления в отношении расходной и долговой бюджетной политики. В частности, к ним относятся формирование резервов, определение приоритетов при исполнении расходов бюджетов с акцентом на социальные, первоочередные расходы, а также, что немаловажно, на обслуживание государственного и муниципального долга, ограничение уровня источников финансирования дефицитов бюджетов, ограничения (или отказ) при принятии новых расходных обязательств, мониторинг исполнения нижестоящих бюджетов и т. д. Принятые меры при активной работе региональных и местных органов власти в данном направлении позволили достичь самого главного результата: практически во всех регионах ситуация остается на контролируемом уровне.

Есть и ряд явных противоречий. Сегодня все принятые на себя обязательства по федеральным целевым программам становятся в большей части обузой для региональных бюджетов — рассчитывать в большинстве случаев приходится исключительно на себя. Федеральный бюджет тоже меняет приоритеты финансирования, акцентируясь только на первоочередных расходах. Кроме того, проблемой для регионов-доноров и регионов с большим удельным весом поступлений в собственные бюджеты налога на прибыль (более 20%) является низкий процент софинансирования федеральных целевых программ со стороны центра по сравнению с традиционно дотационными регионами.

Регионам и муниципалитетам необходимо сдерживать рост расходов бюджета, провести их инвентаризацию в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат, перейти к режиму жесткой экономии, предполагающему достижение максимального мультипликативного социально-экономического эффекта от каждого бюджетного рубля. Также нужно пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие бюджета в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами. Новые расходные обязательства следует принимать с учетом расчетов не только по очередном году и плановому периоду, но и за их пределами. Необходимо провести ревизию социальных обязательств, при условии сохранении качества оптимизировать сеть бюджетных учреждений исходя не из фактических затрат, а из фактической потребности в оказании бюджетных услуг, перейти от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию государственных и муниципальных услуг.

Дефицит

В 2009 году доходы бюджетной системы Российской Федерации сократились практически на треть по сравнению с прошлым годом, в то время как расходы только увеличились. В результате этот год мы завершим с рекордным дефицитом. Макроэкономические прогнозы на следующий год и среднесрочную перспективу не слишком оптимистичны, а сокращать расходы, тем более социальные, практически невозможно. Сейчас, помимо корректировки стратегических подходов к инвестиционному бюджетному процессу, всем уровням бюджетной системы необходимо, с одной стороны, более гибко, а с другой — консервативно подходить и к краткосрочному бюджетному планированию, управлению финансовыми потоками доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов.

Особенно важно при формировании источников финансирования в период 2009—2010 гг. принимать во внимание графики исполнения бюджета по доходам и расходам с учетом их неравномерного исполнения в течение каждого финансового года и график погашения и обслуживания долговых обязательств. Нестабильная макроэкономическая ситуация и прогнозы ее развития не позволяют с рассчитывать на эффективные поступления доходов от продажи имущества как по объемам поступлений в бюджет, так, возможно, и по четкому исполнению запланированных ранее сроков проведения соответствующих аукционов.

Долг

Вопрос долговой политики, как и прежде, является одним из самых значимых. Учитывая рост в 2008—2009 годах стоимости заимствований (в особенности по сравнению с относительно незначительной стоимостью обслуживанию текущего долга) новые заимствования в виде кредитов банков и выпуска ценных бумаг целесообразно осуществлять исключительно с целью сглаживания и перераспределения пиковых нагрузок на бюджет при исполнении расходов бюджета и обслуживанию долга в течение финансового года. Необходимо постепенно сокращать общий объем долговых обязательств бюджетов к 2010—11 годам и увеличивать долю бюджетных кредитов в составе источников финансирования дефицита бюджетов.

Комфортный уровень долговой нагрузки на бюджет (как для инвестора, так и для бюджета) должен составлять не более 50% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.

Привлечение кредитов консолидированными бюджетами субъектов Федерации на 1 июня 2009 года ниже уровня 2008 года почти в три раза, в то время как план в два раза выше уровня 2009 года. В первом полугодии в большинстве регионов тендеры на привлечение кредитных ресурсов не состоялись.

________________________________
Бюджет, сентябрь 2009

Источник: Пресс-служба ОАО "Промсвязьбанк"